Esta matéria é interessante para quem quer saber como funciona a Administração Pública e para conhecimento de quem pretende prestar concurso público.
*Artigo retirado de uma apostila da internet do Brasil concursos.
Quando
mencionamos “Administração”,
devemos emprestar-lhe um
sentido amplo, além do seu significado etimológico (executar, servir,
dirigir, gerir).
Devemos entender, assim, como um “conjunto de atividades
preponderantemente executórias de pessoas
jurídicas de Direito
Público ou delas
delegatárias, gerindo interesses coletivos, na prossecução dos fins
desejados, pelo Estado”. (Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
Curso de Direito Administrativo, p.88)
Com o passar
do tempo e
o crescente volume
das interações sociais
entre os cidadãos e o Estado, os
serviços administrativos alcançaram uma demanda tal, que se tornou inevitável a
desconcentração e a
descentralização destes serviços.
Então, essas obrigações foram deslocadas do centro Estatal
superlotado para setores periféricos.
Para tanto, além
da atuação Estatal
direta, na prestação
dos serviços, feita por meio
de Órgãos, o
Estado também criou
outras pessoas como
Entidades ou simplesmente transferiu a particulares o
exercício de outras atividades públicas.
Estas relações serão objeto do nosso estudo a seguir.
Administração Pública Direta
Também chamada de
Administração Pública Centralizada,
existe em todos
os níveis das Esferas
do Governo, Federal,
Estadual, Distrital e
Municipal, e em
seus poderes, Executivo,
Legislativo e Judiciário. É em si, a própria Administração Pública.
Na Administração Pública
Direta como o
próprio nome diz,
a atividade administrativa é
exercida pelo próprio
governo que “atua
diretamente por meio
dos seus Órgãos, isto
é, das unidades
que são simples
repartições interiores de
sua pessoa e que por isto dele não se distinguem”. Celso
Antônio Bandeira de Mello (2004:130)
Estes órgãos são
despersonalizados, ou seja, não
possuem personalidade jurídica própria, portanto,
não são capazes
de contrair direitos
e obrigações por
si próprios. Os Órgãos
não passam de
simples repartições internas
de retribuições, e
necessitam de um representante legal (agente público) para
constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentração do poder
na Administração Pública.
Onde há desconcentração administrativa vai haver
hierarquia, entre aquele Órgão que está desconcentrando e aquele que recebe
a atribuição (exemplo:
Delegacias Regionais da
Polícia Federal, Varas
Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça).
Os Órgãos atuam
nos quadros vinculados
a cada uma
das Esferas de
Governo. A exemplo temos
os Ministérios, Órgãos
federais ligados à
União; as Secretarias
Estaduais, Órgãos estaduais ligados
ao estado membro;
e as Secretarias
Municipais, Órgãos municipais ligados à esfera municipal de
poder.
Na Administração Pública Direta o Estado é ao mesmo tempo o
titular e o executor do serviço público.
Administração Pública Indireta
Apenas com a
Administração Pública Direta,
o Estado não
seria capaz de administrar todo
o território nacional,
tanto pela sua
extensão quanto pela
complexidade e volume das
relações sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por
isso, houve-se por bem outorgar poderes para outras estruturas (Entidades).
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é a
atuação estatal de forma indireta
na prestação dos
serviços públicos que
se dá por
meio de outras pessoas
jurídicas, distintas da própria
entidade política. Estas
estruturas recebem poderes
de gerir áreas
da Administração Pública por meio de outorga.
A outorga ocorre quando
o Estado cria
uma entidade (pessoa
jurídica) e a ela
transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública.
Nesta descentralização de
poderes não há vinculo
hierárquico entre a Administração
Central e as Entidades que recebem a titularidade e a execução destes poderes,
portanto, as entidades não são subordinadas ao Estado. O que existe na relação
entre ambas é um poder chamado de Controle com atribuições de fiscalização.
O Controle é
“o poder que
a Administração Central
tem de influir
sobre a pessoa descentralizada”. Assim, enquanto os
poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem
quando previstos em
lei e se
manifestam apenas em
relação aos atos
nela indicados”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:141)
Estas Entidades são
personalizadas, portanto, possuem
vontade e capacidade
de exercer direitos e contrair obrigações por si próprios.
São elas: Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades
de Economia Mista
e Fundações Públicas.
a) Autarquia
É a Entidade
integrante da Administração
Pública Indireta, criada pelo
próprio governo, através de uma Lei Específica (lei ordinária que trata
de um tema pré-determinado) para
exercer uma função
típica, exclusiva do
Estado. Independem de
registro e são organizadas por
Decreto. Tem o seu fim específico (especialidade) voltado para a coletividade.
Por exemplo, na
área da saúde,
temos o INSS,
na área da
educação, as Autarquias Educacionais como a UFMG,
na área de
proteção ambiental, o
IBAMA, etc. Podem ser federais, estaduais ou municipais.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:147) as
Autarquias são “pessoas jurídicas de Direito Público de capacidade
exclusivamente administrativa”. Deve-se dizer, porém que a Autarquia não tem
autonomia política, ou seja, não tem poderes para inovar o ordenamento jurídico
(fazer leis)
Nas Autarquias é possível ser adotado dois regimes jurídicos
de pessoal, o estatutário, em que o servidor público ocupa um cargo público,
regido por um por estatuto, ou o celetista, em que o empregado público ocupa
emprego público regido pelas Lei Trabalhistas (CLT).
Seu patrimônio é
próprio, ou seja,
pertencente à própria
Entidade e não
ao ente político que
a criou, trata-se
de um patrimônio
distinto do governo,
com um fim
específico, determinado em lei.
b) Empresas Públicas
São empresas com
personalidade jurídica de
Direito Privado, integrantes da Administração Pública Indireta que exercem
funções atípicas. As normas que incidem nestas entidades são em sua maioria de
direito privado, provenientes do Código Civil.
São autorizadas por Lei Específica a funcionar como
prestadoras de serviços públicos, ou exploradoras de atividade econômica. Além
desta autorização é necessário o registro dos seus estatutos sociais no
cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas
Jurídicas). As Prestadoras
de Serviço Público exercem atividades
essenciais (serviços de postagem e aéreos – Correios e INFRAERO)
para a coletividade. As Exploradoras de Atividade Econômicas fornecem serviços
não essenciais (serviços bancários – Caixa Econômica Federal).
Seu capital social é
integralizado exclusivamente
com recursos públicos,
podendo, estes recursos serem
provenientes de entes
políticos distintos. Por
exemplo: é possível
uma única Empresa Pública ser formada por recursos federais, estaduais e
municipais.
Podem ser instituídas
sobre qualquer forma
societária permitida em lei
(Sociedade Anônima – S/A, Limitada etc). Só admite o regime jurídico de pessoal
na forma celetista e seus contratos
deverão ser precedidos
de licitação, porém,
este procedimento poderá
ser mais simplificado (licitação
especial).
Seu patrimônio é
próprio, ou seja,
pertencente à própria
Entidade e não
ao ente político que a criou,
trata-se de um patrimônio distinto do governo.
c)Sociedade de Economia Mista
São empresas com
personalidade jurídica de
Direito Privado, integrantes
da Administração Pública Indireta
que exercem função
atípica. As normas
que incidem nestas entidades são em sua maioria de
direito privado. Seu capital social é constituído por recursos públicos e
privados, sendo a
maior parte das
ações destas empresas,
de propriedade do Estado (pelo
menos 51% das ações com poder de voto). Assim, o governo sempre mantém o
controle destes entes.
Estas Entidades terão
necessariamente a forma
societária de S.A. (Sociedade Anônima), para que seja
possível a integralização do seu capital social com dinheiro privado.
Assim como as Empresas Públicas, estas entidades são
autorizadas por Lei Específica a funcionar
como prestadoras de serviços
públicos (COPASA, CEMIG,
BHTRANS), ou exploradoras de atividade
econômica (Banco do Brasil). Além desta autorização é necessário o registro do
seu estatuto social no cartório público competente (Cartório Civil de Registro
de Pessoas Jurídicas).
Só admitem o regime jurídico de pessoal na forma celetista.
Seu patrimônio é
próprio, ou seja,
pertencente à própria
Entidade e não
ao ente político que a criou,
trata-se de um patrimônio distinto do governo.
d) Fundações Públicas
As Fundações Públicas
são Entidades integrantes
da Administração Pública
Indireta, formadas por um patrimônio personalizado, destacado por um
fundador (no caso da Fundação Pública, vinculado a uma das esferas de governo)
para uma finalidade específica. Não podem ter como fim o lucro, mas, nada
impede que, pelos trabalhos desenvolvidos o lucro aconteça. Neste caso, esta
receita não poderá
ser repartida entre
seus dirigentes, devendo,
ser aplicada na função
específica para qual
a entidade fora
criada, ou seja,
no âmbito interno
da própria Fundação.
Quem destacou o
patrimônio para a
constituição da Fundação
define o regime a ser
seguido. Se foi um particular, temos uma Fundação Privada, se foi ente público,
teremos uma Fundação Pública.
As Fundações Privadas
são regulamentadas pelo
Código Civil, ou
seja, pelas leis
de direito privado, e
não tem em
seu patrimônio recursos
públicos, portanto, não
compõe a Administração Pública
Indireta, razão pela
qual, não serão
objeto deste estudo.
A exemplo temos a Fundação Roberto
Marinho e a Fundação Airton Senna.
As Fundações Públicas compõem a
Administração Pública Indireta,
e quanto a sua
natureza jurídica, temos
muita divergência doutrinária.
Hoje, a posição
majoritária, reconhecida
inclusive pelo STF (Supremo
Tribunal Federal), é
de que as
duas são possíveis, tanto a Fundação Pública com
personalidade jurídica de Direito Privado quanto a Fundação Pública com
personalidade jurídica de Direito Público.
As Fundações Públicas
de Direito Público admitem os
dois regimes jurídicos
de pessoal, o estatutário
e o celetista, já, as Fundações
Públicas de Direito
Privado admitem somente o regime jurídico celetista.
Em suma, o Estado poderá criar Fundações regidas pelo
Direito Público ou autorizar por lei Fundações regidas pelo Direito Privado;
devendo, em ambos os casos, ser editada uma Lei Complementar para definir suas
áreas de sua atuação. (Art. 37, XIX, CF).
As Fundações Públicas exercem funções atípicas.
4 comentários:
Muito bom, bem explicado é ideal para fundamentar as teorias gerais por se tratar de uma forma clara e objetiva.
Obriado!
Rodrigo Oliveira
Ótimo artigo, bem elaborado. Seria bom enviar alguns desses a certos parlamentares, pois agem como se não houvesse normas.
Obrigado
Geraldo
Claro e objetivo...gostei.
parabéns!!!!
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