ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA- Administração direta e indireta, centralizada e descentralizada

Esta matéria é interessante para quem quer saber como funciona a Administração Pública e para conhecimento de quem pretende prestar concurso público.

*Artigo retirado de uma apostila da internet do Brasil concursos.

Quando  mencionamos  “Administração”, devemos  emprestar-lhe  um  sentido amplo, além do seu significado etimológico (executar, servir, dirigir, gerir).

Devemos entender, assim, como um “conjunto de atividades preponderantemente executórias  de  pessoas  jurídicas  de  Direito  Público  ou  delas  delegatárias,  gerindo  interesses coletivos, na prossecução dos fins desejados, pelo Estado”. (Diogo de Figueiredo Moreira Neto.

Curso de Direito Administrativo, p.88)

Com  o  passar  do  tempo  e  o  crescente  volume  das  interações  sociais  entre  os cidadãos e o Estado, os serviços administrativos alcançaram uma demanda tal, que se tornou inevitável  a  desconcentração  e  a  descentralização  destes  serviços.  Então,  essas  obrigações foram deslocadas do centro Estatal superlotado para setores periféricos.

Para  tanto,  além  da  atuação  Estatal  direta,  na  prestação  dos  serviços,  feita  por meio  de  Órgãos,  o  Estado  também  criou  outras  pessoas  como  Entidades  ou  simplesmente transferiu a particulares o exercício de outras atividades públicas.

Estas relações serão objeto do nosso estudo a seguir.

Administração Pública Direta

Também  chamada  de  Administração  Pública  Centralizada,  existe  em  todos  os níveis  das  Esferas  do  Governo,  Federal,  Estadual,  Distrital  e  Municipal,  e  em  seus  poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. É em si, a própria Administração Pública.

Na  Administração  Pública  Direta  como  o  próprio  nome  diz,  a  atividade administrativa  é  exercida  pelo  próprio  governo  que  “atua  diretamente  por  meio  dos  seus Órgãos,  isto  é,  das  unidades  que  são  simples  repartições  interiores  de  sua  pessoa  e  que  por isto dele não se distinguem”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:130)

Estes  órgãos  são  despersonalizados,  ou  seja, não  possuem  personalidade  jurídica própria,  portanto,  não  são  capazes  de  contrair  direitos  e  obrigações  por  si  próprios.  Os Órgãos  não  passam  de  simples  repartições  internas  de  retribuições,  e  necessitam  de  um representante legal (agente público) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentração do  poder  na  Administração  Pública.      Onde  há  desconcentração administrativa vai haver hierarquia, entre aquele Órgão que está desconcentrando e aquele que  recebe  a  atribuição  (exemplo:  Delegacias  Regionais  da  Polícia  Federal,  Varas  Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça).

Os  Órgãos  atuam  nos  quadros  vinculados  a  cada  uma  das  Esferas  de  Governo.  A exemplo  temos  os  Ministérios,  Órgãos  federais  ligados  à  União;  as  Secretarias  Estaduais, Órgãos  estaduais  ligados  ao  estado  membro;  e  as  Secretarias  Municipais,  Órgãos  municipais ligados à esfera municipal de poder.

Na Administração Pública Direta o Estado é ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço público.

Administração Pública Indireta

Apenas  com  a  Administração  Pública  Direta,  o  Estado  não  seria  capaz  de administrar  todo  o  território  nacional,  tanto  pela  sua  extensão  quanto  pela  complexidade  e volume das relações sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem outorgar poderes para outras estruturas (Entidades).

A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é a atuação estatal de forma indireta  na  prestação  dos  serviços  públicos  que  se  dá  por  meio  de  outras  pessoas  jurídicas, distintas  da  própria  entidade  política.  Estas  estruturas  recebem  poderes  de  gerir  áreas  da Administração Pública por meio de outorga.

A  outorga ocorre  quando  o  Estado  cria  uma  entidade  (pessoa  jurídica)  e  a  ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública.

Nesta descentralização de  poderes não  há  vinculo  hierárquico entre  a Administração Central e as Entidades que recebem a titularidade e a execução destes poderes, portanto, as entidades não são subordinadas ao Estado. O que existe na relação entre ambas é um poder chamado de Controle com atribuições de fiscalização.

O  Controle  é  “o  poder  que  a  Administração  Central  tem  de  influir  sobre  a  pessoa descentralizada”. Assim, enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só  existem  quando  previstos  em  lei  e  se  manifestam  apenas  em  relação  aos  atos  nela indicados”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:141)

Estas  Entidades  são  personalizadas,  portanto,  possuem  vontade  e  capacidade  de exercer direitos e contrair obrigações por si próprios.

São  elas:  Autarquias,  Empresas  Públicas,  Sociedades  de  Economia  Mista  e  Fundações Públicas.

a) Autarquia

É  a  Entidade  integrante  da  Administração  Pública  Indireta,  criada pelo  próprio governo, através de uma Lei Específica (lei ordinária que trata de um tema pré-determinado) para  exercer  uma  função  típica,  exclusiva  do  Estado.  Independem  de  registro e  são organizadas por Decreto. Tem o seu fim específico (especialidade) voltado para a coletividade.

Por  exemplo,  na  área  da  saúde,  temos  o  INSS,  na  área  da  educação,  as  Autarquias Educacionais  como  a  UFMG,  na  área  de  proteção  ambiental,  o  IBAMA, etc.  Podem  ser federais, estaduais ou municipais.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:147) as Autarquias são “pessoas jurídicas de Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa”. Deve-se dizer, porém que a Autarquia não tem autonomia política, ou seja, não tem poderes para inovar o ordenamento jurídico (fazer leis)

Nas Autarquias é possível ser adotado dois regimes jurídicos de pessoal, o estatutário, em que o servidor público ocupa um cargo público, regido por um por estatuto, ou o celetista, em que o empregado público ocupa emprego público regido pelas Lei Trabalhistas (CLT).

Seu  patrimônio  é  próprio,  ou  seja,  pertencente  à  própria  Entidade  e  não  ao  ente político  que  a  criou,  trata-se  de  um  patrimônio  distinto  do  governo,  com  um  fim  específico, determinado em lei.

b) Empresas Públicas

São  empresas  com  personalidade  jurídica  de  Direito  Privado, integrantes  da Administração Pública Indireta que exercem funções atípicas. As normas que incidem nestas entidades são em sua maioria de direito privado, provenientes do Código Civil.

São autorizadas por Lei Específica a funcionar como prestadoras de serviços públicos, ou exploradoras de atividade econômica. Além desta autorização é necessário o registro dos seus estatutos sociais no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas).  As  Prestadoras  de  Serviço  Público exercem  atividades  essenciais  (serviços  de postagem e aéreos – Correios e INFRAERO) para a coletividade. As Exploradoras de Atividade Econômicas fornecem serviços não essenciais (serviços bancários – Caixa Econômica Federal).

Seu  capital  social é  integralizado  exclusivamente com  recursos  públicos,  podendo, estes  recursos  serem  provenientes  de  entes  políticos  distintos.  Por  exemplo:  é  possível  uma única Empresa Pública ser formada por recursos federais, estaduais e municipais.

Podem  ser  instituídas  sobre  qualquer  forma  societária  permitida  em  lei (Sociedade Anônima – S/A, Limitada etc). Só admite o regime jurídico de pessoal na forma celetista e seus contratos  deverão  ser  precedidos  de  licitação,  porém,  este  procedimento  poderá  ser  mais simplificado (licitação especial).

Seu  patrimônio  é  próprio,  ou  seja,  pertencente  à  própria  Entidade  e  não  ao  ente político que a criou, trata-se de um patrimônio distinto do governo.

c)Sociedade de Economia Mista

São  empresas  com  personalidade  jurídica  de        Direito  Privado,  integrantes  da Administração  Pública  Indireta  que  exercem  função  atípica.  As  normas  que  incidem  nestas entidades são em sua maioria de direito privado. Seu capital social é constituído por recursos públicos  e  privados,  sendo  a  maior  parte  das  ações  destas  empresas,  de propriedade  do Estado (pelo menos 51% das ações com poder de voto). Assim, o governo sempre mantém o controle  destes  entes.  Estas  Entidades  terão  necessariamente  a  forma  societária  de  S.A. (Sociedade Anônima), para que seja possível a integralização do seu capital social com dinheiro privado.

Assim como as Empresas Públicas, estas entidades são autorizadas por Lei Específica a funcionar  como prestadoras  de  serviços  públicos  (COPASA,  CEMIG,  BHTRANS),  ou exploradoras de atividade econômica (Banco do Brasil). Além desta autorização é necessário o registro do seu estatuto social no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas).

Só admitem o regime jurídico de pessoal na forma celetista.

Seu  patrimônio  é  próprio,  ou  seja,  pertencente  à  própria  Entidade  e  não  ao  ente político que a criou, trata-se de um patrimônio distinto do governo.

d) Fundações Públicas

As  Fundações  Públicas  são  Entidades  integrantes  da  Administração  Pública  Indireta, formadas por um patrimônio personalizado, destacado por um fundador (no caso da Fundação Pública, vinculado a uma das esferas de governo) para uma finalidade específica. Não podem ter como fim o lucro, mas, nada impede que, pelos trabalhos desenvolvidos o lucro aconteça. Neste caso,  esta  receita  não  poderá  ser  repartida  entre  seus  dirigentes,  devendo,  ser  aplicada  na função  específica  para  qual  a  entidade  fora  criada,  ou  seja,  no  âmbito  interno  da  própria Fundação.

Quem  destacou  o  patrimônio  para  a  constituição  da  Fundação  define o  regime  a  ser seguido. Se foi um particular, temos uma Fundação Privada, se foi ente público, teremos uma Fundação Pública.

As Fundações  Privadas são  regulamentadas  pelo  Código  Civil,  ou  seja,  pelas  leis  de direito  privado,  e  não  tem  em  seu  patrimônio  recursos  públicos,  portanto,  não  compõe  a Administração  Pública  Indireta,  razão  pela  qual,  não  serão  objeto  deste  estudo.  A  exemplo temos a Fundação Roberto Marinho e a Fundação Airton Senna.

As  Fundações  Públicas compõem  a  Administração  Pública  Indireta,  e  quanto  a  sua natureza  jurídica,  temos  muita  divergência  doutrinária.  Hoje,  a    posição  majoritária, reconhecida  inclusive  pelo  STF (Supremo  Tribunal  Federal),  é  de  que  as  duas  são  possíveis, tanto a Fundação Pública com personalidade jurídica de Direito Privado quanto a Fundação Pública com personalidade jurídica de Direito Público.

As  Fundações  Públicas  de  Direito  Público admitem  os  dois  regimes  jurídicos  de pessoal,  o  estatutário  e  o  celetista, já,  as Fundações  Públicas  de  Direito  Privado admitem somente o regime jurídico celetista.

Em suma, o Estado poderá criar Fundações regidas pelo Direito Público ou autorizar por lei Fundações regidas pelo Direito Privado; devendo, em ambos os casos, ser editada uma Lei Complementar para definir suas áreas de sua atuação. (Art. 37, XIX, CF).

As Fundações Públicas exercem funções atípicas.